A televisão sob controle
público*
Laurindo Lalo Leal Filho**
O conceito
O debate sobre
a questão de gênero na mídia brasileira e, particularmente, na televisão
se insere no quadro mais geral do processo de sedimentação de visões
estereotipadas existentes na sociedade em relação a diferentes grupos
sociais. São populações que, independente de sua grandeza numérica, não
detêm hegemonia política.
Dessa
forma são necessários instrumentos do Estado – com amplo respaldo da
sociedade – para abrir canais de participação capazes de apontar para a
possibilidade de, pelo menos, se chegar ao um equilíbrio político. Como
é o caso da Secretaria que promove este evento.
Vou me
ater neste debate à questão da televisão, discutindo a ambigüidade
existente entre o seu poder e o seu enraizamento social. Trata-se de um
poder autoritário, imposto à sociedade sem nenhum tipo de controle,
balizado exclusivamente pela lógica do mercado.
A
questão da mulher na mídia, especialmente na eletrônica só pode ser
discutida – no sentido da busca de soluções democráticas, com ampla
participação social – se enfrentarmos com coragem a questão do controle
desses meios. Como pode se dar esse controle, num ambiente democrático?
Para isso é preciso conceituá-lo.
Antes de mais nada vamos precisá-lo na sua relação com os Estados
nacionais organizados democraticamente. Para tanto é necessário ter
clara a distinção entre meios de comunicação impressos e eletrônicos.
Embora ambos, teoricamente, devam prestar serviços de natureza pública
para a sociedade, o espaço que ocupam e os canais por onde trafegam suas
mensagens são distintos. Os meios impressos são empreendimentos privados
que transitam por canais igualmente privados. Ou seja, pessoas ou grupos
de indivíduos podem produzir veículos de comunicação impressos,
vendê-los ou distribuí-los gratuitamente, cabendo ao público a decisão
de ter acesso a eles ou não. Com os eletrônicos é diferente. Por
trafegarem suas mensagens através do espaço eletromagnético, um bem
público, escasso e finito, eles devem ser submetidos a uma regulação que
garanta o atendimento das necessidades sociais esperadas desse tipo de
serviço e coíba eventuais privilégios decorrentes de sua utilização.
A regulação,
portanto, está sendo tratada aqui apenas em relação aos meios de
comunicação eletrônicos, e tendo como referência central o fato de se
tratarem de concessões públicas, outorgadas pelo Estado em nome da
sociedade. Dessa característica original decorre a exigência da
participação de toda a sociedade outorgante no controle do serviço por
ela outorgado a grupos que obtêm o privilégio temporário de ocupar as
ondas eletromagnéticas.
Esse controle
social deve ser exercido não apenas sobre cada uma das concessões, mas
sobre o conjunto dos canais por elas operado. Dessa forma torna-se
possível pensar num sistema integrado de radiodifusão capaz de prestar
um serviço de alcance universal, ou seja, que atenda os interesses e
gostos dos segmentos mais diversificados do público. Dai a necessidade
de programações distintas em cada um dos canais para compor uma grade
geral calcada no princípio da pluralidade. Sobre ela deve ser exercido
um controle que garanta, além dessa diferenciação de conteúdos, o
equilíbrio entre os índices de audiência de cada uma das emissoras. A
grade deve ser montada levando-se também em conta as possibilidades de
estímulos a programas que possam manter viva a concorrência entre os
canais, impedindo qualquer tendência monopolista.
Na prática esse
tipo de controle deve ser operado através de órgãos públicos
constituídos por pessoas comprometidas com o bem comum, de preferência
sem vínculos partidários orgânicos e sem interesses empresariais diretos
com o setor de radiodifusão. Pessoas que, dessa forma, estariam menos
sujeitas à pressões políticas ou comerciais, mas que, na medida do
possível, representassem a ampla diversidade cultural existente na
sociedade. Um cuidado a ser tomado nessa composição é a da existência de
mecanismos que impeçam a captura do órgão por grupos capazes de
controlá-lo segundo interesses particularistas.
É preciso destacar
também que o órgão regulador não deve ter funções apenas de restringir
ou punir. Ao contrário, ele deve ser o agente estimulador da
diversidade, da criatividade e da experimentação, elementos fundamentais
para a constante renovação do meio e do atendimento das necessidades
também sempre mutáveis da sociedade. Deve agir como um sensor (com S),
captando as necessidades espirituais existentes e que possam ser
atendidas pelos meios eletrônicos de comunicação, num processo
permanente de consultas e pesquisas.
Em síntese cabe a
um órgão desse tipo a realização permanente de três tipos de ações
básicas:
1.
Pesquisa – aferindo as aspirações de informação, educação e
entretenimento da sociedade, na sua ampla diversidade, a cada momento.
2.
Ouvidoria – recebendo, analisando, divulgando e dando
encaminhamento às demandas do público.
3.
Regulação – realizando, dirigindo e dando publicidade ao processo
de abertura e renovação das concessões, firmando contratos de
programação com os concessionários e zelando pelo seu cumprimento, com
poderes de sanção quando ocorrerem violações contratuais.
Exemplos
internacionais significativos
O
controle público da radiodifusão está institucionalizado em vários
países e funciona regularmente adotando, em linhas gerais, os mecanismos
e objetivos aqui apresentados. Para ilustrar esta exposição destaco
alguns aspectos desse funcionamento no Reino Unido, Alemanha, Áustria,
França, Suécia, Estados Unidos, Portugal e Chile.
No
Reino Unido a história do controle público confunde-se com a própria
história da radiodifusão. Desde os anos 1920 há um acompanhamento
permanente do Parlamento sobre o rádio e, posteriormente, sobre a
televisão. Leis são constantemente atualizadas para dar conta das
transformações tecnológicas que sofrem os veículos e das mudanças
sociais ocorridas na sociedade onde eles operam.
A mais
recente modificação nas formas de regulação social dos meios eletrônicos
de comunicação ocorreu com a integração dos cinco órgãos reguladores
então existentes em apenas um. Surgiu dessa forma o Ofcom (Office of
Communications) responsável, entre outras tarefas, pelo controle dos
padrões de publicidade, da qualidade dos serviços de telecomunicações e
da alocação das freqüências de rádio e televisão. É o mesmo órgão que
recebe reclamações dos telespectadores, as analisa, as encaminha para as
emissoras e cobra providências, quando é o caso. Acompanha também todo o
processo de abertura e renovação de concessões.
A
título de exemplo desse trabalho, um dos órgãos que antecedeu a Ofcom
foi responsável pela licitação, em 1994, do terceiro canal comercial
aberto do país. Das quatro propostas que chegaram a fase final do
certame a escolhida não foi aquela que ofereceu o maior lance financeiro
pelo aluguel do espectro eletromagnético, mas a que apresentava uma
proposta de programação mais condizente com as necessidades da sociedade
naquele momento. Em 2005 o Ofcom abriu a discussão pública sobre a
renovação da concessão dada à BBC que expira em 2006.
Na
Alemanha e na Áustria funcionam mecanismos semelhantes importados do
Reino Unido logo após a segunda guerra mundial. No caso alemão com uma
significativa diferença: o trabalho é realizado descentralizadamente, em
cada estado da federação. É um caso único no mundo. Os membros do
conselho regulador são escolhidos entre representantes de “grupos
socialmente relevantes” de acordo com a dispositivos da Suprema Corte de
Justiça do país e referendados pelo Parlamento. As indicações de nomes
são feitas por partidos, sindicatos patronais e de trabalhadores,
igrejas, organizações não-governamentais, entre outras.
Entre
as exigências básicas estabelecidas pelo Conselho está a necessidade da
multiplicidade de canais com programação balanceada entre eles. A
licença de funcionamento só é concedida após a apresentação de propostas
consistentes de programações pluralistas, garantindo acima de tudo a
diversidade de opiniões e a garantia de participação do maior número
possível dos grupos sociais existentes no país.
Na
França o sistema é regulado pelo Conselho Superior do Audiovisual (CSA)
formado por nove membros, três indicados pela Assembléia Nacional, três
pelo Senado e três pelo Presidente da República. Como na Alemanha a
função do órgão é garantir o pluralismo e o equilíbrio dos programas; a
ausência de racismo, sexismo ou qualquer outro tipo de discriminação; o
direito de resposta e o equilíbrio e a imparcialidade nas coberturas
eleitorais.
O CSA
outorga as licenças de funcionamento das emissoras e tem poder para
multá-las e cassá-las caso infrinjam os termos dos contratos de
concessão e a leis gerais do país. Tem ainda como atribuição promover e
incentivar a produção filmes independentes, fazendo a articulação
entre a indústria cinematográfica e a televisão.
Na
Suécia, como parte de atribuições semelhantes, o órgão regulador decidiu
banir qualquer tipo de publicidade para crianças na TV.
Estão proibidos anúncios voltados para os menores de 12 anos
(brinquedos, roupas, comida) e propaganda destinada aos adultos antes ou
imediatamente depois dos programas para as crianças. Nas mensagens
publicitárias, está proibido aparecerem pessoas ou personagens que
desempenham papel central nos programas infantis (apresentadores, heróis
de histórias) ou colocar em cena crianças atores. As deliberações foram
tomadas depois de uma pesquisa mostrar que 88% da população concordava
com essas medidas.
Mesmo nos Estados Unidos, onde a regulação sobre o conteúdo
é mais frágil a agência reguladora, a Comissão Federal de Comunicação (FCC,
da sigla em inglês) estabelece limites rígidos à propriedade cruzada dos
meios de comunicação e ao alcance da audiência. Com isso procura evitar
que apenas um grupo de mídia torne-se monopolista em qualquer região do
país. Em 2004, o governo Bush, com maioria no Conselho, tentou reduzir
as restrições à propriedade cruzada obtendo aval do órgão para isso.
No
entanto, tal decisão caiu por decisão do Senado que tem poderes para
referendá-la ou não.
Em Portugal, funciona a Alta Autoridade para a Comunicação
Social, com funções de órgão regulador. Seus membros são indicados pelo
Parlamento e entre outras atribuições, semelhantes as dos demais países
europeus já citados, têm as de garantir o direito de antena para
partidos políticos, sindicatos e associações profissionais, como
determina a Constituição da República.
Na América do Sul, há no Chile um forte trabalho de pesquisa
e pressão sobre as emissoras exercido pelo Conselho Nacional de
Televisão (CNT). Exemplo do trabalho foi a constatação da falta de
programas para crianças e o investimento feito pelo órgão de 200 mil
dólares em pesquisas para saber o que os jovens querem da TV, além de
realizar em 2003 o 1º Festival Ibero-Americano de Televisão Infantil.
A situação no
Brasil
A lei de radiodifusão em vigor no Brasil é de
1962, assinada pelo presidente João Goulart, sob forte pressão dos
empresários do setor. Para se ter uma idéia dessa pressão, o projeto
inicial sofreu 40 vetos do Executivo, derrubados posteriormente no
plenário do Congresso. Ficou a lei que os concessionários queriam, com
algumas modificações introduzidas pela ditadura, em l967, através de um
decreto-lei.
Se o Código Brasileiro de Telecomunicações (introduzido pela lei nº
4.117, acima mencionada, de 27 de agosto de 1962) já regulava pouco
naquela época, hoje é letra morta. Basta pensar que naquele momento a
televisão ainda era em preto-e-branco e o videotape uma grande novidade,
para falarmos da tecnologia. Do ponto de vista cultural, vivíamos num
país fortemente agrário, com quase metade da população morando no
campo. Não havia surgido a mini-saia e nem a pílula anticoncepcional.
Mas a lei continua a mesma quando estamos às portas da chegada da TV
digital ao país, numa sociedade em que hábitos, costumes e valores
passaram por grandes transformações.
Na década de 1990 ocorreram algumas tentativas de atualizar a
legislação, todas fracassadas. No início do primeiro mandato do
presidente Fernando Henrique Cardoso, o ministro das Comunicações,
Sérgio Motta, chegou a divulgar um ante-projeto para uma Lei de
Comunicação Eletrônica de Massa. Com a sua morte a iniciativa hibernou
até ser retomada timidamente por um dos seus sucessores, o Ministro
Pimenta da Veiga. Em março de 1999 ele afirmou que enviaria o projeto ao
Congresso depois de realizar audiências públicas em sete capitais
brasileiras. Realizou uma, fechadíssima em Brasília, e esqueceu o
assunto até 2001 quando colocou para debate público na internet um novo
anteprojeto. De tão mal elaborado recebeu críticas pesadas tanto dos
empresários da radiodifusão que não querem mudanças no “status-quo”,
como dos setores empenhados na democratização das comunicações no país.
Até se comparada à lei atual, velha de mais de 40 anos, a proposta de
Pimenta da Veiga representava um retrocesso. A lei em vigor, determina
por exemplo que uma pessoa ou empresa pode ter no máximo cinco canais de
TV em VHF e outros cinco em UHF. Já é uma lei ruim, uma vez que permite
o registro de concessões no nome de diferentes pessoas da mesma família.
É o que ocorre pelo Brasil afora. Se aquele projeto de 2001 tivesse sido
aprovado a situação ficará muito pior. A única limitação passaria a ser
de uma emissora, por empresa ou pessoa, em cada município. A
concentração dos meios de comunicação no Brasil que já é grande ficaria
incontrolada. Na lógica do capital, a tendência seria em pouco tempo
termos apenas um grande grupo veiculando suas verdades pelo rádio e pela
TV para todo o país.
Mas isso não é tudo. Ela acabaria também com a possibilidade da
existência de uma agência reguladora forte, independente do Estado. Pelo
projeto de Pimenta da Veiga, todo o poder permaneceria concentrado no
ministério das Comunicações, dando margem aos favorecimentos
político-eleitorais. É o querem os detentores atuais e futuros de
concessões de rádio e TV.
No projeto
não havia nenhuma palavra sobre o papel da televisão pública. Ele
dividia artificialmente as emissoras em comerciais e não-comerciais,
esquecendo-se da Constituição que determina a existência de uma
complementaridade entre as emissoras públicas, privadas e estatais.
Substituía o modelo institucional por forma de financiamento.
Diante das reações
contrárias vindas de todos os lados, o projeto foi engavetado e só
voltou-se a falar no assunto ao final do segundo mandato do presidente
Fernando Henrique Cardoso quando outro anteprojeto foi elaborado e
deixado para o novo governo. O primeiro Ministro das Comunicações do
governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, Miro Teixeira, não
tocou no assunto. O setor da radiodifusão só se tornou tema de debate
quase dois anos depois de instalado o novo governo graças à iniciativa
do projeto de criação da Ancinav, a Agência Nacional do Audiovisual,
elaborado pelo Ministério da Cultura. Ela teria entre outras atribuições
a regulação da radiodifusão. A proposta sofreu uma campanha contrária
fortíssima dos meios de comunicação levando o governo a manter o projeto
de criação da Ancinav, mas retirando dele os dispositivos regulatórios.
Como contra partida acena com a volta do debate em torno da criação da
Lei de Comunicação Eletrônica de Massa e para isso, em abril de 2005,
criou uma comissão interministerial para iniciar (ou reiniciar outra
vez) esse trabalho.
A luta que se trava
há mais de uma década em torno dessa Lei revela os interesses poderosos
que temem ameaças. Se persistir a imobilidade a democracia não avançará
no Brasil, mantendo os privilégios daqueles que fazem da radiodifusão
empreendimentos destituídos de qualquer compromisso ou responsabilidade
social.
Compromisso, por
exemplo, com a dignidade da mulher que hoje não encontra um espaço
institucional em condições de receber suas demandas. São importantes
debates e eventos como este. Mas é necessário também que as conclusões e
propostas aqui formuladas tenham encaminhamento consistente e não se
transformem em simples declarações de intenções. A existência do órgão
regulador aqui defendido é vital para receber as demandas da sociedade e
respaldá-las, exigido dos concessionários dos serviços públicos de
televisão o seu atendimento.
A Constituição
Federal diz claramente que cabe a lei estabelecer mecanismos que
garantam a defesa da pessoa e da família de programas que não dêem
preferência a finalidades educativas, artísticas, culturais e
informativas ou desrespeitem valores éticos e sociais. Por isso, cabe
aqui invocar um pensador francês do século 19, Jean Baptiste Lacordaire,
que dizia que “entre o forte e o fraco, o rico e o pobre, o senhor e o
servo, é a liberdade que o oprime e a lei que liberta”.
Os senhores das
comunicações não querem a lei e tudo farão para, mais uma vez, evitar
que um novo anteprojeto chegue ao Congresso Nacional. Anuncia-se uma
nova e dura batalha entre os interesses oligopolistas e os defensores da
democracia a ser travada nos próximos meses.
* Texto de
referência para exposição na Mesa “A mulher ao vivo e em cores: os
programas e publicações voltados para o universo feminino”, no Seminário
“A Mulher e a Mídia II”, promovido pela Secretaria Especial de Políticas
para as Mulheres, da Presidência da República, em São Paulo, nos dias 18
e 19 de junho de 2005.
** Laurindo Lalo
Leal Filho é professor doutor da Escola de Comunicações e Artes da
Universidade de São Paulo.
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